– Podział dochodów publicznych między państwo a samorząd powinien opierać się na istnieniu stałego dynamicznie działającego mechanizmu kompensacyjnego, a nie mechanizmu stopniowego „przerzucania” kosztów realizacji zadań publicznych z administracji rządowej państwowej na samorząd województwa. – mówi Elżbieta Berezowska, przewodnicząca Komisji ds. Finansów Publicznych Związku Województw RP, skarbnik województwa dolnośląskiego.

ZWRP: Jak ocenia Pani propozycję nowelizacji ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego polegającą na wprowadzeniu subwencji rozwojowej oraz systemu korekcyjno-wyrównawczego opartego na nowych zasadach?

projekt nowelizacji ustawy o dochodach jst

prezentacja Min. Finansów

Elżbieta Berezowska: Przedstawione rozwiązanie polegające na wprowadzeniu części rozwojowej subwencji ogólnej jako dodatkowego źródła dochodów dla jednostek samorządu terytorialnego należy ocenić pozytywnie. Dodatkowy strumień środków pieniężnych dla jednostek samorządu terytorialnego może stymulować samorządy do podejmowania działań w zakresie inwestycji prorozwojowych. Niewątpliwie w tym aspekcie „subwencja rozwojowa” przyczyni się do zwiększenia efektywności realizacji zadań publicznych przy jednoczesnym zwiększeniu ekonomicznej konkurencyjności gmin, powiatów czy województw. W swoim założeniu subwencja rozwojowa stanowić ma rozwiązanie systemowe, gwarantujące stały i systematyczny dopływ do budżetów samorządów dochodów własnych.

Poza tym, z uwagi na subwencyjny charakter, czyli bezzwrotność, jednostronność oraz możliwość swobodnego dysponowania, subwencja rozwojowa stanowi efektywny instrument realizacji inwestycji.

ZWRP: Zatem proponowane rozwiązanie jest co do zasady dobre. Możne je jakoś usprawnić?

Elżbieta Berezowska: Wątpliwości budzi wzór, na podstawie którego miałaby być wyliczana subwencja. Podstawowym kryterium określającym wielkość środków powinien być stopień rozwoju poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast w przypadku proponowanych zmian w systemie finansowania samorządów, wątpliwości budzi sposób ustalania potrzeb wydatkowych na podstawie danych historycznych, ponieważ jednostki samorządu terytorialnego realizują wydatki w oparciu o ich możliwości finansowe, a nie o faktyczne potrzeby. Zatem wskazane byłoby zastosowanie obiektywnej analizy potrzeb wydatkowych poszczególnych samorządów.

Poza tym mechanizm wyrównywania poziomego powinien mieć charakter przejściowy i uzupełniający w stosunku do bezpośrednich transferów z budżetu państwa. System powinien uwzględniać także skutki cyklicznych wahań w gospodarce narodowej. Okresowe funkcjonowanie wpłat na system korekcyjno–wyrównawczy powinno stanowić źródło informacji dla władz centralnych, jak w przyszłości kształtować dochody własne jednostek samorządu terytorialnego, subwencje i dotacje, by nie dochodziło do rażącej niewspółmierności potencjału finansowego poszczególnych samorządów. Art. 167 ust. 2 Konstytucji RP ukształtował w sposób wyraźny system wyposażenia jednostek samorządu terytorialnego w dochody. Jest to tzw. „system pionowy”, regulujący podział dochodów pomiędzy administrację rządową, a samorządową. Zalety wpłat wyrównawczych są widoczne zwłaszcza, gdy są one traktowane jako przejściowy, okresowy instrument korekcyjny, stosowany tylko w zakresie niezbędnym. Proponowane zmiany w systemie finansowania nie wprowadzają zmian naliczania wpłat do budżetu państwa.

Dodatkowo proponowane zmiany w systemie finansowania samorządów nie definiują samorządów biednych i bogatych. O tym, czy dana jednostka samorządu terytorialnego jest bogata, czy biedna nie mogą decydować jedynie dochody podatkowe, ponieważ jednostki samorządu terytorialnego otrzymują dodatkowy strumień środków finansowych przykładowo pochodzący z Funduszu Dróg Samorządowych oraz Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych.

ZWRP: Czego potrzeba finansom samorządów wojewódzkich?

Elżbieta Berezowska: Sektor samorządowy w Polsce obejmuje ok 3 tys. jednostek, w tym 16 województw. Są one odpowiedzialne przede wszystkim za kreowanie polityki regionalnej, w tym przede wszystkim za przygotowanie i uchwalenie strategii rozwoju województwa. Należy podkreślić, że przydzielone samorządom regionalnym zadania zarówno w momencie ich tworzenia, jak i w zakresie ich dwudziestoletniego funkcjonowania nie znalazły odzwierciedlenia w przyjętym dla tej jednostki samorządu terytorialnego systemie finansowym. Nawet mimo jednoznacznego określenia kształtu ustroju terytorialnego w Polsce, nie wypracowano jednego, uniwersalnego, jedynie słusznego modelu jego funkcjonowania. Samorząd terytorialny znajduje się w ciągłym rozwoju. Różnorodność przyjmowanych rozwiązań dotyczących podziału władzy między państwem a jednostkami samorządu terytorialnego, ich relacje i wzajemne oddziaływania świadczą o ciągłym poszukiwaniu racjonalnego systemu zarządzania państwem, spełniającego oczekiwania społeczne co wpływa na stabilizacji w systemie finansowania samorządów województw.

Ponadto w przyjętym przez ustawodawcę szerokim katalogu zadań samorządu regionalnego podkreślony został ich charakter wojewódzki.

ZWRP: Czyli?

Elżbieta Berezowska: W art. 166 Konstytucji RP wskazano, iż zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przed jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Ustawy ustrojowe mogą zlecać samorządom województw inne zadania zlecone, w tym zadania z zakresu administracji rządowej. Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego powinny następować wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych (art. 167 ust. 4). Podział dochodów publicznych między państwo a samorząd powinien opierać się na istnieniu stałego dynamicznie działającego mechanizmu kompensacyjnego, a nie mechanizmu stopniowego „przerzucania” kosztów realizacji zadań publicznych z administracji rządowej państwowej na samorząd województwa.

Przyjmując konieczność przestrzegania konstytucyjnie zagwarantowanej zasady adekwatności środków do przypisanych samorządom regionalnym zadań (art. 167 Konstytucji RP) należy przede wszystkim określić potencjał ekonomiczny poszczególnych regionów. System finansowy jednostek samorządu terytorialnego, powinien uwzględniać nie tylko dochody podatkowe per capita, ale również aktualny stan infrastruktury gwarantujący świadczenie usług na rzecz społeczności regionalnych w poszczególnych województwach o równoważnym standardzie.

Jednocześnie należałoby dokonać wyceny wszystkich zadań przekazanych regionom wraz z kolejnymi nowelizacjami ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Niedostosowanie dochodów województw do przekazanych im zadań, w tym przede wszystkim w zakresie ochrony zdrowia i regionalnych przewozów pasażerskich skutkuje koniecznością zaciągania zobowiązań, ale również ograniczaniem innych zadań publicznych świadczonych na rzecz społeczności lokalnych. Należy ponadto podkreślić, iż bilansowaniu potrzeb wydatkowych winna towarzyszyć dogłębna analiza nie tylko potencjału ekonomicznego poszczególnych regionów, ale również inwentaryzacja i konsolidacja wszystkich potencjalnych dochodów dystrybuowanych z budżetu państwa dla województw.